王凯率队在京与国家部委和重点企业进行工作会商

(五)    健全合宪性审查的程序机制 法律的健全和完善，是法律原理和法律实践的精炼成果，也是法律思维逻辑运动的必然结晶。

这一规范中包含了风险和公共利益两个要件。在这一环节中，风险管理机关需要通过要件裁量和效果裁量最终产出风险规制政策和措施。

再次，在程序上，风险管理机关也享有一定的裁量权，特别是在发布风险警示程序以及信息交流沟通程序中，风险管理机关需要依据本身的经验来进行具体的程序安排。一种基于科学理性，认为在不存在转基因食品有害的确定证据的情况下，应该对转基因食品适用实质等同原则，即如果对转基因食品各种主要营养成分、主要抗营养物质、毒性物质及过敏性成分等物质的种类与含量进行分析测定，与同类传统食品无差异，则认为两者具有实质等同性，不存在安全性问题。[6] 基于上述两点，本文旨在以行政机关在风险规制过程中的行政裁量为切入点，从寻求具有确定性的制度安排转为解释和分析针对不确定性的规制过程，分析行政机关如何通过行使裁量权塑造转基因食品风险规制，进而探讨是否需要控制裁量权、如何控制裁量权等理论问题，从而围绕裁量权的行使形成转基因食品风险规制过程的一般理论框架，在此基础上提出完善我国转基因食品风险规制制度的对策建议。例如，有学者指出，对于转基因食品的风险是进行有罪推定还是无罪推定，需要权威者做出实质的道德判断以形成权威指令。当风险仅仅为可回避的危险或者不确定的风险时，行政机关就必须补充公共利益的考虑，从而获得判断余地和选择空间，进行效果裁量。

[6] 参见戚建刚：风险规制的兴起与行政法的新发展，《当代法学》2014年第6期，第5-9页。法院对于要件裁量需要进行全面审查，对于效果裁量则仅适用宽泛的原则和方法进行审查。也正是为了保证这一主导作用的实现，需要在行政机关内部实行首长负责制，并在上下级之间建立领导关系的体制。

（三）   如何科学界定人大与其他立法参与主体之间的关系 如何科学界定人大与其他立法参与主体之间的关系是前两个问题的应有之义，其中有两个重要关系需要讨论：一是人大主导立法与党领导立法的关系，二是人大主导立法与一府两院等主体在立法活动中行使职权之间的关系。导演是一个具有很强行政色彩又时常缺乏必要约束的角色，所以，在影视艺术领域就容易出现各种潜规则。现在，为克服部门利益，就削弱甚或取消部门起草或者组织起草一些重要法律法规草案的职权，其依据可能需要充分论证。应当说，委员长会议通过立法规划和年度立法计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。

然而，如何科学理解把握这个提法，还有不少问题需要研究。指导和协调专门委员会的日常工作。

[21]修改后的我国《立法法》在全国人大及其常委会主导立法的表述中又增加了委员长会议这个主体。不过，组织起草（包括直接起草）是一把双刃剑，对它所面临的复杂问题，应当有足够估计。人大主导立法需要处理好与党领导立法以及其他主体依法参与立法的关系。这个意见既可能主导进，也可能主导停和退。

来源：《政治与法律》2018年第2期。实际上，所谓人大或者人大及其常委会，很多时候是一个虚拟的、模糊的泛称，作为合议机关，它不可能在立法程序的每一个环节都采取集体行动，主导立法进程，如果说立法有一个主导的话，那么，在不同的环节中，这个主导的主体很可能会有所不同。[7] 分析上面六份材料中的提法，可以形成以下几个初步印象，并引出一些问题。可以说，制定一件法律法规，要经过复杂的、环环相扣、逐步递进、既开放又相对封闭的系统性程序。

为克服部门利益，设想由专门委员会或者常委会工作机构组织起草或者直接起草法律草案，认为这就是人大主导立法或者有利于人大主导立法，这种设想的初衷是好的，但可能会遇到一些问题。第一个层次是，属于立法活动的指导思想或者基本原则的重要内容，写在我国《立法法》第一章的总则中，放到立法应当坚持四项基本原则之后，立法应当依照法定的权限、程序和民主立法、科学立法等内容之前。

什么叫组织协调？组织协调的法理依据、性质和具体方式是什么？组织协调与主导是什么关系？人大及其常委会作为集体行使职权的审议表决机构，又如何去组织协调其它的立法参与主体？它们能以会议的形式现场办公进行组织协调吗？ 所谓组织协调，更多的是指中国共产党对别的党派和国家机关以及其他各类组织的领导方式，即通常所说的统揽全局、协调各方。从以上几个特点可以看出，如果把主导的语言含义用到国家机关行使职权的过程中，除了军事机关外，能够起主导作用的首先应当是行政机关，因为法律制定后，法律的规定就是行政活动的目标，行政机关的任务是引导和推动参与行政活动的各个主体向这一目标行进，在整个行政权的行使过程中发挥主导作用。

我国《立法法》赋予委员长会议的这一职权是否合适，恐怕需要研究。其二，在事物发展的过程中，主导者推动和引导其他参与事物发展的主体去实现自己的认知结论，其他主体是被主导者。[10]同前注[8]，李适时文。第二，人大方面主动提改革性立法议案，如果处在实践第一线的立法参与主体的主导性意见与人大不一致，是听人大的还是听其他主体的？比如，委员长会议向全国人大常委会提出的授权进行监察体制改革试点的议案，如果与改革关系十分密切的检察机关实际上并不赞成，怎么办？再比如，对于由全国人大内务司法委员会向常委会提出的修改人民法院组织法和人民检察院组织法的议案，假如审判机关和检察机关实际上也不赞成，怎么办？第三，委员长会议、主任会议、专门委员会是人大内部的组织机构，由它们提出改革性立法议案，立了法，最后一旦改革遇到纷争甚至陷于失败，人们就会追问：人大自己提的议案，自己审议，最后失败了，怎么办？谁来负责任？这样，最终损害的很可能是人大的权威。界定人大与其他立法参与主体的关系，关键是要充分尊重其他主体在不同立法环节中参与立法的职权。在立法中，为了避免部门利益，用一个部门来制约和替代另一个部门的工作，当然有其必要性和合理性，但过于依赖人大的主导作用，特别是依赖专门委员会和常委会工作机构发挥主导作用，在法理依据、体制依据和实际效果等方面，就值得研究了。

[6] 材料六：在2017年地方立法工作座谈会上，全国人大常委会法工委主任沈春耀说，立法工作主要有三个环节，一是规划立项，二是组织起草，三是人大审议，人大的主导作用，在这三个环节上，都是不可或缺的。[24]修改后的我国《立法法》加上了全国人大常委会通过立法规划和年度立法计划主导立法工作的相关内容，可能会引起一系列问题。

然而，如果把委员长会议和地方人大常委会的主任会议、专门委员会、常委会工作机构甚至人民代表在立法中发挥的作用都叫做人大主导，则无论从宪法体制还是理论认识上看，恐怕都缺乏合理性，因为这实际是把这些主体与人大及其常委会等同起来了，如果将这种观点运用于实践，就会产生不少负面影响。第二，建议将主导这一用语与汉语语言的基本含义和语法要求尽量对接起来。

将人大主导和人大及其常委会主导加以等同大体还有合理性，因为两者都是权力机关，常委会又是代表大会的常设机关，经常可以交换合并表述。关于人大主导立法的主体的表述，一般都没有包括委员长会议，但在人大及其常委会的具体主导工作中，委员长会议的权力实际上很大。

[11]这个表述对科学界定人大与其他立法主体特别是与政府的关系，是很必要的。有的加强立项主导，努力改变部门提什么人大就审什么的模式，由被动‘等米下锅转变为‘点菜上桌。其一，综合性、全局性、基础性的判断标准是什么？几乎每一部法律都可以说是综合性的，涉及很多部门，几乎每一部法律也都可以说涉及某一方面的全局性和基础性问题。在立法的审议和表决中，如果人大及其常委会能充分发扬民主，把审议修改表决的各个环节做实，部门是不可能主导立法的，但如果在立法的各个阶段，常委会会议以及人大及其常委会工作机构了解情况不充分，或者不能切实使用法定职权，被部门牵着鼻子走，当然就真是部门主导立法了。

[18]同上注，全国人大常委会法工委国家法室编著书，第160页。[8]李适时：《发挥人大在立法中的主导作用》，《中国人大》2014年第20期。

二是要把握立法起草主导。有的强化立法前评估，加强立项论证，坚持‘四个不立，即不是经济社会发展急需的不立，立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法针对性不强、效果不理想的不立。

经过了法定程序，人大形成的主导性意见可能与党的主张完全一致，这样就可以顺利制定法律。其三，委员长会议不是立法机关，也不是法定的执法机关，它通过的立法规划和年度立法计划并没有法律效力，别的主体不执行也不会产生法律后果。

对符合民意的改革，人大要主导助推立法，对不符合民意的改革，人大要主导过滤纠正。他说，专门委员会大体上应该做些什么事？我们设想，应该主要的是进行调查研究，征求各方面的意见，便于人大和人大常委会制定法律或者其他的决议……这是它的主要的作用。第四，人大在引领推动改革的立法中，要主导形成共识，而不能引起社会纷争。在立法程序中，提案权是一项独立的、主动的职权，代表通过提案推动立法，就是在主导立法。

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称：全国人大组织法）是一部对委员长会议组织与职权作出系统规定的重要基本法律。地方人大常委会还有一个主任会议问题，主任会议可能会参照效仿委员长会议，如果做得不好，可能就成为主任会议甚至人大常委会主任个人主导立法了。

这些专门委员会不是任何形式的权力机关，它只是人大和人大常委会的助手。处理常委会其他重要日常工作。

（一）   立法的综合性很强，需要人大主导 2015年修改的我国《立法法》增加规定，在全国人大及其常委会的立法中，综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。由人大发挥主导作用，提高立法效率，节约立法资源，克服这两种消极现象，无疑是必要的，但同时，要注意以下几个方面：立法动议主体提出议案的法定职权可能被削弱。